ALLA CONFERENZA DELL'ONU
SULLE RISORSE ITTICHE TRANSFRONTALIERE
E ALTAMENTE MIGRATORIE

I. INTRODUZIONE  "Gli oceani sono contrassegnati da una fondamentale unità, alla quale non vi è modo di sfuggire" (Our CommonFuture, pag.262).

1. La salute a lungo termine degli oceani, delle aree costiere e delle diverse forme di flora e fauna marina, come sistema integrato, ha un'importanza critica per mantenere la vita sul nostro pianeta. E' urgente, per la vitalità degli ecosistemi marini e la sicurezza alimentare globale, riesaminare l'impatto e la gestione delle attività di pesca in tutte le zone oceaniche del mondo, in particolar modo, ma non solo, in mare aperto. Molte risorse e specie di pesci commercialmente importanti vengono oggi sfruttati al massimo grado possibilile, ed oltre. Poco o nulla ci è noto dell'impatto complessivo delle attività di pesca sulle specie accessorie e subordinate, soprattutto riguardo a quelle più vulnerabili perché a crescita lenta e con bassi tassi riproduttivi.

2. Come tutti sappiamo, i confini che dividono le acque in aree nazionali e aree internazionali sono di natura politica e non sono in grado di impedire il movimento di pesci ed altre specie di organismi marini, né possono impedire o trattenere il diffondersi e l'allargarsi dell'inquinamento. Nel 1987, la Commissione Mondiale su Ambiente e Sviluppo (World Commission on Environment and Development) ha pubblicato il proprio rapporto speciale, Our Common Future. Il mandato della Commissione era in realtà assai più vasto e non limitato ai soli oceani, ma il rapporto comunque dichiara giustamente che (p.265):

"In vista del prossimo secolo, la Commissione è convinta ch uno sviluppo sostenibile, se non la stessa sopravvivenza, dipende da un significativo avanzamento nella gestione degli oceani. Saranno necessari considerevoli mutamenti nelle nostre istituzioni e politiche, ed alla gestione degli oceani dovranno essere dedicate maggiori risorse."

 3. La Conferenza dell'ONU Sulle Risorse Ittiche Transfrontaliere e Altamente MIgratorie, prevista dall'Agenda 21 del Vertice della Terra (17.49(e)), offre una particolare opportunità a tutte le nazioni di affrontare, con efficacia, le questioni della gestione delle attività di pesca. Anche se tecnicamente la Conferenza è limitata alla gestione delle attività di pesca esercitate su risorse ittiche la cui gamma di movimenti comprende tanto i mari aperti quanto zone sotto la giurisdizione di singole nazioni, questo incontro intergovernativo offre un'occasione per stabilire solidi principi, riferimenti e precedenti nella legislazione internazionale per un approccio ecologicamnte valido ed equo alla gestione dell'attività di pesca in tutto il mondo.

4. Gran parte della pesca a carico di risorse ittiche trasfrontaliere e altamente migratorie viene attualmente esercitata in zone ove un regime regionale di gestione non esiste del tutto o è inefficace. Nei casi in cui gli accordi regionali contengono misure intese a fornire almeno un livello minimo di conservazione, tali misure vengono regolarmente indebolite da clausole di esenzione, da mutamenti di bandiera delle imbarcazioni, e dall'assenza di ogni efficace mezzo indipendente di monitoraggio, sorveglianza e repressione.

5. Secondo Greenpeace, la Conferenza costituisce una verifica di importanza critica, dopo il Vertice della Terra, della volontà politica dei responsabili dei poteri decisionali - non solo autorità di governi nazionali, ma anche membri di organismi internazionali così come dei settori dell'impresa privata - di proteggere e conservare gli oceani e le loro risorse viventi. A tal proposito, il successo (o il fallimento) della Conferenza di New York può essere prefigurato attraverso quesiti come: * Vogliono realmente, le delegazioni presenti, far proprio, e rafforzare, il concetto accettato al Vertice della Terra, di "sviluppo sostenibile"?

* Intendono le delegazioni giungere ai negoziati pronte a formulare soluzioni che tengano nel debito conto la "fondamentale unità" degli oceani?

* Costituiranno le decisioni delle delegazioni dei "considerevoli mutamenti" nelle "istituzioni e politiche" e nei livelli di "risorse" dedicate alla gestione delle questioni relative alle attività di pesca?

6. Se la risposta a ciascuna delle precedenti domande è "sì", allora vi è la speranza che le attuali crisi sempre peggiori che affliggono le attività di pesca possano trovare fine, ed essere sostituite con pratiche di pesca sostenibili. Anche se il necessario "sì" non incontra un consenso unanime, rimane una speranza, dato che esistono Regole di Procedura che riconoscono che possono essere necessarie delle votazioni - con maggioranza di due terzi sulle questioni di contenuto, e maggioranza semplice su quelle procedurali - per giungere ad accordi che superino le inaccettabili decisioni basate sull'unanimità.

7. Se, invece, i delegati giungeranno alla Conferenza interessati solo a proteggere o espandere gli interessi economici nazionali o regionali - ad esempio, quelli delle zone costiere contro quelli delle zone d'alto mare, quelli delle zone d'alto mare contro quelli delle zone costiere, o entrambi - allora la futura vitalità della psca d'alto mare, delle risorse ittiche transfrontaliere o altamente migratorie, come pure, più in generale, la gestione della pesca negli oceani, non potrà che peggiorare sempre più, ed assai in fretta.

8. Secondo Greenpeace, rendere i risultati della Conferenza ONU legalmente e politicamente vincolanti è parte della volontà politica necessaria alla soluzione dei problemi in esame. Se vari sono gli approcci che è possibile adottare per assicurare che tutti i paesi si impegnino ad aderire ai risultati concreti della Conferenza, la questione più importante è la volontà politica: un serio impegno dei governi - in via individuale e collettiva - ad accettare, mettere in pratica e considerarsi vincolati da risultati in grado di cambiare la situazione.

9. Come contributo alle necessarie discussioni e decisioni, la presente dichiarazione si occupa di parecchie questioni importanti. Insieme, le azioni qui raccomandate e descritte rapprsentano dei "significativi avanzamenti" e "considerevoli mutamenti", visto che nulla di meno può bastare allo scopo. In sostanza le nostre proposte richiedono fondamentali riforme nella gestione delle attività di pesca. Pur essendo ben lontana da una lista esaurient di quanto è ncessario, è nostra speranza che le presenti prospettive e raccomandazioni possano contribuire a iniziative che possano assicurare il tipo di impegno e di azione che è necessario. II. LA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SULLA LEGGE DEL MARE

10. La Convenzione ONU sulla Legge del Mare (UNCLOS) fornisce una cornice legale di base per la cooperazione internazionale in relazione alla pesca in mare. Tali vedute sono state sottolineate dai governi nel Vertice della Terra nelle parole dell'adottata Agenda 21 (17.49) che indice la successiva Conferenza sulla Pesca, e cioè:

"i lavori e i risultati della Conferenza dovranno essere pienamente coerenti con le disposizioni dell'UNCLOS, in particolare quanto a diritti e obblighi degli Stati costieri e degli Stati che pescano in alto mare."

 11. L'Articolo 87 dell'UNCLOS stabilisce che tutti gli Stati godono della libertà di pescare in alto mare. Tale libertà è tuttavia sottoposta a alcune condizioni di conservazione e amministrazione, secondo l'Art. 116 e i relativi riferimenti agli Art. 63(2) e 64-67 - che si riferiscono fra l'altro a diritti, doveri e interessi dei paesi costieri, e dei quali alcuni menzionano specificamente le risorse ittiche transfrontaliere e latamente migratorie. Tutti gli Stati devono prendere misure, relative ai propri cittadini, per la conservazione delle risorse viventi d'alto mare (Art 117), compreso, ove appropriato, attraverso la collaborazione con altri Stati attraverso la cooperazione in organizzazioni a carattere regionale (Art.118). In più, l'Art. 199 specifica vari elementi pertinenti alla pesca d'alto mare (es. cattura permissibile, misure di conservazione, effetti su altre specie).

12. Malgrado le precedenti disposizioni, fra le altre, rimangono delle significative "aree grigie" all'interno dell'UNCLOS quanto ai diritti e doveri degli Stati - Stati costieri, Stati impegnati nella pesca d'alto mare, ed altri Stati interessati a questioni di conservazione e gestione - a proposito delle risorse ittiche transfrontaliere e altamente migratorie. Vi è persino chi potrebbe sostenere che alcune parti dell'UNCLOS sono inaccettabili e richiedono mutamenti nel testo. Mentre Greenpeace non ritiene che questo sarebbe un modo produttivo di usare il tempo e l'energia dei convenuti alla Conferenza, noi crediamo però, come è detto in apertura di questa dichiarazione, che le delegazioni debbano giungere alla Conferenza con la necessaria volontà politica di adottare delle norme direttive che assicurino l'adozione di misure ecologicamente valide e socialmente eque per le attività ittiche.

13. Ciò che è necessario è una più piena articolazione dei principi e degli obblighi contenuti nelle disposizioni dell'UNCLOS sulla pesca di risorse ittiche transfrontaliere ed altamente migratorie. Ciò dovrà includere una più dettagliata elaborazione dei diritti e delle responsabilità sia degli Stati costieri che degli Stati attivi nella pesca d'alto mare, in particolare quanto al "dovere" di adottare misure per la "conservazione delle risorse viventi", ed una elaborazione dgli obblighi che comporta la "conservazione" (UNCLOS Art. 117). Similmente, vanno sviluppati dei meccanismi pratici per realizzare le disposizioni dell'UNCLOS sulla pesca d'alto mare, su base sia regionale sia globale.

14. Con tale obiettivo in mente, vanno urgentemente risolte delle evidenti divergenze, in modo che una Convenzione accettabile possa esser ratificata, nel più breve tempo possibile, da tutti gli Stati costieri e attivi nella pesca d'alto mare. Per il successo di ogni regime di gestione delle attività di pesca d'alto mare, sono critici gli obblighi legalmente vincolanti e le modalità di soluzione delle dispute previste dall'UNCLOS. III. ULTERIORI ELABORAZIONI DELLE RILEVANTI DISPOSIZIONI DELLA LEGGE DEL MARE

15. Fra i risultati della Conferenza, le delegazioni devono riaffermare la globale natura comune dei mari aperti in relazione alle attività di pesca secondo la formulazione dell'UNCLOS - vale a dire che tutti i paesi hanno sia ildiritto che la responsabilità di assicurare un'efficace conservazione nelle attività ittiche d'alto mare. Al tempo stesso, le disposizioni relative alla pesca d'alto mare, alle specie migranti su lunghe distanze e alle risorse ittiche transfrontaliere, dell'UNCLOS - Art. 116-119, Art. 63(2) e 64 - devono essere ulteriormente elaborate e rafforzate mediante efficaci approcci e meccanismi di gestione globali (insieme con altri complementari a scala regionale o nazionale). Fra i necessari riferimenti devono esservi:

16. CONSERVAZIONE: un'elaborazione dell'obbligo di conservazione previsto nelle disposizioni relative alla pesca dell'UNCLOS. Le norme di riferimento relative alla conservazione dovranno comprendere l'adozione dell'approccio precauzionale, compresa l'attribizione dell'onere della prova, come articolato nella risoluzione dell'Assemblea Generale dell'ONU 44/225, e l'adozione di un approccio basato sull'ecosistema per la valutazione di ogni tipo di impatto e per la gestione delle attività di pesca.

17. L'obbligo di conservazione deve anche comprendere l'elaborazione di norme globali di riferimento per ridurre al minimo gli sprechi, le catture involontarie e gli scarti, la promozione dell'uso di attrezzature da pesca ad alta selettività, la protezione e il ripristino delle specie e popolazioni in pericolo, e la conservazione degli habitat interessati dalle attività di pesca. Tali obiettivi sono stati tutti approvati dai governi all'UNCED (Agenda 21/Cap. 17/46) e la Confrenza dovrà riaffermare e rafforzare gli impegni intergovernativi per tali fini.

18. Dette norme di riferimento dovranno servire come "standard minimi internazionali" (UNCLOS/Art. 119(1)(a)), ma devono esser resi politicamente e legalmente vincolanti come parte del dovere della conservazione, e non esser semplicemente presi "in considerazione". L'esistenza di standard minimi internazionali non precluderebbe forme più vaste di conservazione né norme di riferimento più stringenti, né tali norme minime dovrebbero limitare l'applicazione di misuree più stringenti per la gestione delle attività di pesca su base regionale. Un insieme di norme globali di riferimento, piuttosto, dovrebbe essere usato come criterio in base ai quali esprimere valutazioni e poter chiamare a rendere conto le varie amministrazioni regionali delle attività di pesca relative alle specie altamente migratorie e a diffusione transfrontaliera.

19. COOPERAZIONE: è assolutamente necessario che venga rafforzata la cooperazione tra gli Stati per la gestione della pesca d'alto mare alle specie altamente migratorie e alle risorse ittiche a diffusione transfrontaliera. Ciò dovrebbe non solo applicarsi alle attuali attività di pesca, ma includere l'obbligo per tutti i paesi che pescano in alto mare di fornire rapporti sulla ricerca e sviluppo di nuove zone e nuove specie da sfruttare, nel contesto dell'obbligo più generale di condividere le informazioni relative alla pesca d'alto mare (Art 119(2)).

20. COERENZA: per le risorse ittiche transfrontaliere e le specie altamente migratorie è necessario realizzare un regime di conservazione e gestione coerente - in qualità di "minimo" comune denominatore - esteso a ogni tipo di risorsa, come salvaguardia contro l'eccessivo sfruttamento e altri effetti ambientali negativi. Per gli scopi della Conferenza, ogni elaborazione dei diritti degli Stati costieri e di quelli degli Stati chepescano in altura a proposito delle risorse ittiche transfrontaliere, delle specie migranti su lunghe distanze e della pesca d'alto mare deve riconoscere con chiarezza, prioritariamente rispetto alla trattazione dei "diritti", le maggiori responsabilità che spettano a tali Stati per la conservazione di tali risorse e dei loro habitat, sia in alto mare che all'interno delle rispettive Zone Economiche Esclusive (ZEE).

21. ATTIVITA' DI PESCA TRADIZIONALI E A SCALA RIDOTTA: l'interesse che presentano le attività di pesca tradizionali e a scala ridotta deve trovare pieno riconoscimento in ogni accordo multilaterale. I metodi tradizionali di pesca e di gestione delle risorse ittiche offrono in molti casi un'alternativa ecologicamente più valida rispetto ai metodi di pesca industriale ad alta mobilità e ad alta intensità di capitale. Le comunità costiere tradizionalmente dipendenti dalle risorse locali hanno in generale un interesse assai maggiore a mantenerein buona salute le risorse ittiche e l'ambiente circostante di quanto ne abbiano le flotte ad ampia mobilità e a lungo raggio. La pesca costiera e su scala ridotta ha un'importanza critica per la sicurezza alimentare e la sopravvivenza di molti milioni di persone in tutte le parti del mondo. Direttamente rilevante per la Conferenza è l'impatto, potenziale e attuale, sulle tradizionali attività di pesca costiera della pesca d'alto mare o comunque al largo della costa sulle specie transfrontaliere e altamente migratorie.

 22. Al Vertice della Terra i governi si sono accordati ad impegnarsi a prendere in speciale considerazione gli interessi delle attività di pesca su piccola scala, tradizonali, a base comunitaria ed indigene [Agenda UNCED 21, Capitoli 17.79(b) 17.81(a) e (b), e 17.82)]. Tale impegno deve essere considerato con serietà e deve essere pienamente riflesso nei negoziati e nella realizzazione di un efficace regime di regolamentazione delle attività di pesca sulle specie transfrontaliere e altamente migratorie.

23. CONSIDERAZIONI DI EQUITA': tutte le attività di pesca, per loro natura, comportano per lo meno un qualche livello di impatto sull'ambiente marino. L'Art. 119(1) dell'UNCLOS fa riferimento ai "rilevanti fattori economici e ambientali, compresi i particolari bisogni degli Stati in via di sviluppo" nell'istituire misure di conservazione.

24. Per determinare i livelli di impatto "accettabili" vanno considerati criteri di carattere ambientale, economico e sociale, oltre alle considerazioni relative a diritti e responsabilità degli Stati e dei popoli relativi alla pesca e all'accesso al cibo. Nel caso della pesca d'alto mare, davvero può un paese prendersi la "libertà" di rischiare l'esaurimento di stocks ittici, ed altre specie marine, in acque internazionali - sia che al momento queste siano più o meno richieste in commercio, o che passino o meno attraverso delle ZEE - soltanto perchè delle imbarcazioni provenienti da tale paese hanno i mezzi per esercitare la pesca in alto mare?

25. La definizione dei diritti rispettivi degli Stati costieri e degli Stati che pescano in acque remote coinvolge, in larga misura, la questione dell'accesso alle specie a diffusione transfrontaliera e di quelle altamente migratorie. A proposito della questione dell'accesso, il Trattato delle Organizzazioni Non Governative (NGO) sulla Pesca, negoziato al Forum Globale di Rio de Janeiro nel giugno 1992 dichiara (parag. II.3):

"l'accesso alle risorse ittiche deve riconoscere i bisogni delle comunità dedite alla pesca ed essere basato su pricipi di equità e di rispetto per l'ambiente e non unicamente sulla potenza politica e la disponibilità di tecnologie e capitale..."

 26. MANDATO ISTITUZIONALE INTERNAZIONALE: a livello pratico, è necessario che venga affidato un chiaro mandato alla FAO ed alle altre rilevanti agenzie ed organizzazioni delle Nazioni Unite per lo sviluppo di una serie di linee guida per l'applicazione delle norme di riferimento per la conservazione e la gestione delle risorse ittiche d'alto mare transfrontaliere ed altamente migratorie. Un mezzo di tal genere per questo scopo è costituito dal Codice di Condotta per Attività di Pesca Responsabili (Code of Conduct for Responsible Fishing) della FAO. Nella 20[[ordfeminine]] sessione del Comitato per le Attività Ittiche (COFI) della FAO i governi hanno raggiunto un accordo secondo cui l'elaborazione di un Codice di Condotta per la pesca d'alto mare avrebbe dovuto attendere i risultati della Conferenza dell'ONU. Se tale Codice deve funzionare come un veicolo per l'elaborazione di linee guida di pratica applicazione per la messa in opera delle norme di riferimento sulla conservazione è assolutamente necessario che la Conferenza dell'ONU riaffermi che il procedimento in parola dev'essere aperto ed avere il carattere di una vasta consultazione, e dia alla FAO il mandato di sviluppare di meccanismi formali per assicurare tutto ciò. A questo proposito, è il caso di notare che il COFI ha stabilito che "nella preparazione del Codice verrà ricercata la partecipazione di governi membri, di organizzazioni governative e non governative, e di esperti."

27. INFRASTRUTTURE: è inoltre necessario sviluppare o potenziare "infrastrutture" globali per l'applicazione delle norme di riferimento globali per la conservazione e per le disposizioni dell'UNCLOS sulla pesca d'alto mare, che comprenda degli efficaci meccanismi per monitoraggio, controllo e sorveglianza che sostengano o incrementino le capacità regionali di gestione della pesca; vengano applicati ove non esistano organizzazione e amministrazione su scala regionale; e vengano applicati nei casi in cui è richiesto un approccio globale - ad es.: il monitoraggio di tutte le aree di mare aperto alla ricerca di prove sulla continuazione di attività di pesca su larga scala con reti pelagiche derivanti. Tale infrastruttura dovrà essere composta, almeno, dei seguenti elementi:

i) l'istituzione di un corpo, organizzato in termini internazionali, di OSSERVATORI, da imbarcare a bordo delle flotte pescherecce d'alto mare per osservare le catture di specie bersaglio e non, i tipi di equipaggiamento, ecc. Ciò dovrà far parte di una serie di meccanismi istituiti per incrementare la cooperazione globale volta a facilitare la ricerca sull'impatto della pesca e delle altre attività umane ed assicurare la tempestiva raccolta ed analisi di dati attendibili, esaurienti e verificabili;

ii) un sistema controllato e coordinato su scala internazionale di SORVEGLIANZA inteso a determinare nazionalità, numero delle imbarcazioni, aree e movimenti delle flotte pescherecce d'alto mare per osservare i mutamenti di bandiera, osservanza degli accordi regionali e globali, ecc.;

iii) un REGISTRO internazionale di tutte le navi in grado di pescare nelle acque internazionali ed un sistema internazionale per la concessione di licenze alle navi abilitate a pescare in acque internazionali, con relativo obbligo per tutte le navi che intendono esercitare la pesca d'alto mare di essere registrate in tale registro e di assicurare la corretta registrazione dei dati tecnici e della capacità di pesca della nave, catture, aree, stagioni, atterraggi e specie pescate, ecc.;

iv) un sistema multilaterale e uniforme di PENALITA' PREVISTE, fra cui anche, ma non esclusivamente, multe, revoca di licenze, sanzioni congiunte, pubblica denunzia delle violazioni, ecc.;

v) TRASPARENZA rispetto ai procedimenti decisionali, insieme ad efficaci meccanismi per assicurare la PUBBLICA PARTECIPAZIONE in tali procedimenti; e

vi) un FONDO DI CONSERVAZIONE globale relativo alla pesca, in cui i contributi al fondo vengano stabiliti in base alla pesca in acque internazionali - in pratica risorse globali comuni - ed al commercio di pesce catturato in acque internazionali, che focalizzi l'attenzione su due punti principali: a) finanziare i meccanismi globali necessari per la conservazione e l'amministrazione delle attività di pesca d'alto mare e b) finanziare la conservazione e la protezione degli habitat (ad esempio per le risorse ittiche transfrontaliere ed altamente migratorie) all'interno delle ZEE, primariamente a beneficio di paesi meno industrializzati.

IV. CONCLUSIONI

28. Come si usa dire, "volere è potere". La sfida di fronte ai delegati dei governi nella Conferenza è di rappresentare i propri rispettivi governi con la necessaria "volontà" politica - necessario per riformare l'attuale inaccettabile situazione che devono fronteggiare le risorse ittiche transfrontaliere ed altamente migratorie, come pure altre specie pescate nei mari del mondo - e per usare l'incontro intergovernativo come la "via" per realizzare tali riforme. Non si tratta di una sfida da poco, ma i costi ambientali, economici, sociali e politici di un'eventuale stasi saranno assai più gravi.